【庆祝建党100周年】从党领导社会保障建设百年奋斗史看中国共产党为什么能

党领导社会保障事业百年奋斗史是党践行为人民谋幸福初心使命的一个缩影，通过对这段历史的回顾，可以促使我们进一步领悟党的初心使命，汲取奋进力量，更加清醒地把握历史大势、社保规律，更加坚定地把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，推动改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

一、 新民主主义革命时期党的社会保障政策主张与尝试

新民主主义革命时期，党在工人阶级集中的城市主要通过领导工人运动争取民生权益，在党领导的地区力所能及进行社会保障实践。

（一）党早期民生主张。1922年，《中国共产党第二次全国代表大会宣言》第7条明确提出“工厂设立工人医院及其他卫生设备”“工厂保险”“保护失业工人”等改良工人待遇的主张。1922年8月，中国劳动组合书记部（中华全国总工会前身）根据中共二大的决议拟定了劳动立法四项原则和《劳动法案大纲》。《大纲》要求实行8小时工作制、保护女工童工、保障劳动者最低工资，首次较为详细地阐述了党关于社会保险的主张。1923年，党的三大直接将“制定强迫的劳工保险法，工人有权参与办理保险事项之权”写入《中国共产党党纲草案》中。1922年到1927年间，中国劳动组合书记部分别在广州、武汉等城市召开了四次全国劳动大会，号召全国工人团结起来争权益，为工人阶级建立社会保险制度。

（二）中央苏区社会保障机构法律探索。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《中华苏维埃共和国劳动法》等法律法规，设立中华苏维埃共和国中央劳动人民委员部，人民委员会副主席项英兼任部长（时称劳动人民委员）。《宪法大纲》提出“中国苏维埃政权以彻底改善工人阶级的生活状况为目的，制定劳动法……创立社会保险制度与国家的失业津贴……”为中华苏维埃共和国的社会保障制度提供了宪法保障。《劳动法》规定了社会保险问题，对工作时间、社会保险，从保护女工、青工、童工到国家失业津贴的发放，都作出了明确细致的规定。第十章专门对社会保险的参与条件、征收比例、具体险种、管理责任等问题作了详细规定，如“由雇主按全部工资总额的10％-15％支付社会保险基金，不得向被保险人征收保险费，也不得从工资中克扣”等。

（三）陕甘边区和陕甘宁边区社会保障机构和政策法律实践。1934年2月25日，陕甘边区革命委员会重建，习仲勋任主席。设土地、劳动、财政、粮食、军事、肃反、文化等委员会，劳动委员牛永清，劳动机构建立。1934年11月4日至6日，陕甘边区工农兵代表大会在南梁荔园堡召开，选举成立了陕甘边区苏维埃政府，习仲勋任主席。苏维埃政府设土地、劳动、财政、粮食、肃反、工农检察、文化、妇女等委员会，劳动委员会委员张钦贤，劳动机构得以延续。苏维埃政府公布实施了土地、财政粮食、军事、统一战线、民政劳资、文化教育、知识分子、肃反、廉政、社会教育改造等“十大政策”，规定分田地、开集市，对红军家属、社会孤寡、残疾者实行救济，劳动政策得以实施。1935年1月，在延安子长县安定镇白庙岔村成立陕北省苏维埃政府，设有劳动委员会，通过《陕北省苏维埃政府劳动法》，规定了8小时工作制、最低工资标准、同工同酬等，劳动有了法律保障形式。1935年2月，陕甘边革命根据地与陕北革命根据地统一为陕甘革命根据地（亦称为西北革命根据地），成为土地革命战争后期全国“硕果仅存”的完整的革命根据地，为中共中央和各路红军长征提供了落脚点，为八路军主力奔赴抗日前线提供了出发点，在党的历史上有着起承转合的特殊地位，为中国革命作出了重大历史贡献，其社会保障机构政策法律探索实践也为后来我党和根据地社保工作提供了有益借鉴。1935年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处设劳动部，县、区苏维埃政府设劳动委员会或劳动委员。

1937年9月，陕甘宁边区政府成立，由民政厅和建设厅分管劳动工作。1939年１月17日至2月4日，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开。提出：废止过去工农民主政府时代的劳动保护法；取消对资本家、富农经营生产事业的各种限制；严禁高利贷的剥削，严禁操纵市价垄断投机；实行一种仲介制度，在政府仲介之下，劳资双方订立劳动契约，根据不同的生活条件，酌量增加工资，减少工作时间，改良工人生活待遇。1939年4月4日，陕甘宁边区政府发布的《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》是共产党抗战时期实行各阶层社会保障方针的集中体现。其中“民生主义”部分中，有4个条目涉及劳动待遇、优待抗战军属、儿童保护、老弱孤寡救助等社会保障：第24条，确定八小时工作制度，改善劳动待遇，保护工人利益，同时提高劳动热忱，增加生产效能;第25条，优待抗日军人与工作人员家属，使抗战军人安心作战，工作人员安心工作；第27条，保育儿童，禁止对于儿童的虐待；第28条，抚恤老弱孤寡，救济难民灾民，不使流离失所。1941年5月1日，《陕甘宁边区施政纲领》发布，第12条规定：调节劳资关系，实行十小时工作制，增强劳动生产率，适当地改善工人生活。1942年1月28日，中共中央发布《关于抗日根据地土地政策的决定》。2月4日，又发布《关于如何执行土地政策决定的指示》。两个文件明确规定:减租减息政策的目的是扶助农民，减轻封建剥削，改善农民生活，提高农民抗日和生产的积极性;实行减租减息后，须实行交租交息，保障地主的地权、财权和人权，以联合地主阶级一致抗日;对于富农则削弱其封建部分，鼓励其资本主义部分的发展。

（四）解放战争时期社会保障。解放战争时期党的社会保障工作思路，强调社会保障的社会团结功能。针对士兵和工人，延续了抗日战争时期的优抚安置与工人保障工作，保证了军队的战斗热情与工人的生产热情。针对农民阶级，以没收地主土地分配给农民的政策代替了抗日战争时期的减租减息政策。1946年5月4日，中共中央发布了《关于土地问题的指示》，保障农民分到的土地，获得了广大农民的拥护。对于新解放区，根据当地情况颁布政策，给予民众适时保障。1948年4月，中共中央发布《中央关于解决新解放城市粮荒问题的指示》，提出“动员城市基本群众，及一部分商业家开明人士，在民主政权领导下组织救济委员会”。

二、社会主义革命和建设时期覆盖广泛的“国家—单位型”社会保障

新中国成立后，人民翻身做主人，社会保障基础发生了根本性变化。从新中国成立到改革开放前，社会保障与计划经济体制相匹配，主要适用于公营单位的职工，在中国历史上第一次实现了“农民有土地，工人有劳保”，超越了西方国家“先发展市场经济、再建立社会保障”的路径，使广大人民普遍感受到社会主义制度的优越性。

（一）颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》。1951年，政务院根据《中国人民政治协商会议共同纲领》中“逐步实行劳动保险制度”的要求，颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》。该《条例》共7章34条，明确对职工的养老、疾病、伤残、生育等予以保障。具体规定了劳动保险的实施范围、劳动保险金的征集与保管、劳保待遇和费用开支标准、劳动保险事业的执行与监督等，开创了新中国社会保险制度之先河，标志着新中国社会保险制度正式确立，至今仍然发挥着有效作用。1953年《关于劳动保险条例若干修正的决定》颁布，劳动保险扩大到工厂、矿场及交通事业的基本建设单位与国营建筑公司的职工；社会主义改造完成后，扩大到商业、外贸、粮食、供销合作社等产业与部门的职工；1966年，扩大到部分集体所有制企业职工，劳动保险制度成为覆盖绝大多数城市职工的社保体系。

（二）建立城镇机关、事业单位人员社会保险制度。1952年6月，政务院发布《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，公费医疗制度开始建立。随后又出台了一系列文件，建立起涵盖公费医疗、抚恤制度等的公职人员社会保障制度。以劳动保险制度为核心，公职人员社会保障制度为补充的城市社保制度由此基本确立。

（三）建立公职人员退休保障制度。1955年12月29日，国务院发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，正式确立了国家机关工作人员退休办法。1958年春，国务院组织重新修订后公布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处理的暂行规定（草案）》，统一了机关、事业单位和企业的退休年龄。1969年2月，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支在营业外列支，社会保险丧失了统筹调剂的职能，变成了“企业保险”。1978年6月2日，国务院发布《关于工人退休、退职的暂行办法》，与1958年颁布的退休办法相比，取消了一般工龄条件，把连续工龄由5年延长到10年，为后来的养老保险改革打下了大体统一和规范的政策基础。该文件至今也发挥着作用。

（四）建立农村养老保险制度。1956年1月，中央政治局提出《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，建议“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员，应当统一筹划……在生活上给予适当照顾，做到保吃、保穿、保烧（燃料）、保教（儿童和少年）、保葬，使他们生养死葬都有指靠”，独具中国特色的农村“五保”供养制度建立起来。

三、改革开放以来制度体系逐步独立的多层次、全覆盖“国家—社会型”社会保障

改革开放后，党中央把社会保障作为改善人民生活的基础民生工程，稳步推进社会保障体系建设，取得了重大进展。随着社会主义市场体系建立，劳动制度改革先行，社会保障制度改革随之跟进，社会保障体系内容逐渐完善，保障范围与保障力度逐渐提升，有力促进了经济社会发展，保障了人民群众的基本权利，维护了社会稳定。

（一）开启市场化劳动制度改革。1986年7月12日，国务院印发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，其中包括关于国营企业招用工人、劳动合同制、辞退违纪职工、职工待业保险的四项暂行规定，标志着市场化劳动制度改革全面启动，是新中国成立以来劳动制度里程碑式的重大改革。1991年6月26日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次制定职工养老保险改革的全国性规范，第一次提出了基本养老、企业补充、个人储蓄养老保险相结合的“三支柱”制度和国家、企业、个人“三方负担”的原则，并提出了提高统筹层次，从市、县统筹逐步过渡到省级统筹的要求，结束了养老保险“百花齐放”的状况。当年全国98%的县市进行了企业职工养老保险制度改革。1992年1月，民政部出台《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，探索建立农村社会养老保险制度，农村老人“老有所养”问题进入国家政策层面。

（二）确立城镇职工社会保障制度体系。党的十四大明确我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出“建立多层次的社会保障体系”及“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”等政策取向。作为市场经济改革和国企改革的配套措施，城镇职工社会保险制度首先得以确立。1995年3月，国务院印发《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，正式提出将个人账户与社会统筹相结合的养老保险制度体系。1997年7月，国务院印发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，标志着统账结合的职工养老体系正式确立。1994年至1999年，经过试点探索、总结推广，城镇企业职工医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险制度相继确立。

（三）妥善化解下岗职工再就业问题。随着市场经济体制的逐步建立，国企冗员问题日益突出，减员增效成为国企解困的重要方式。1998年以后，改革进入国有企业改革、改制、重组的关键阶段，同时面临亚洲金融危机的冲击，下岗失业人员大幅增加。1998年5月，党中央、国务院召开国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，提出“两个确保”（确保国有企业下岗职工的基本生活，确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放）和“三条保障线”（国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险、城市居民最低生活保障）重大举措，是我国经济转轨时期特殊的社会保障政策，有效保障了3000多万名国有企业下岗职工的基本生活，保障了3000多万名企业离退休人员养老金按时足额发放，是我国养老保险制度上具有标志性的重大事件。

（四）确立城乡居民社会保障制度。与城镇职工相比，城镇居民与农村居民社会保障制度的确立经历了漫长而艰辛的过程。2005年，根据国务院机构改革要求，农村居民社会保险工作职能由民政部门划转劳动保障部门。2008年10月，十七届三中全会提出“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村养老保险制度”。2009年9月，国务院发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，“新农保”制度正式出台，并逐步覆盖大多数农村老人，千百年来中国农民第一次有了养老保险制度。2007年，人社部、财政部颁布《关于全面开展城镇居民基本医疗保险工作的通知》，明确2009年在全国范围内全面开展城镇居民基本医疗保险工作，城镇居民基本医疗保险制度确立。2011年6月，国务院颁布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定从2011年起开展城镇居民社会养老保险试点，全民养老保险制度建设成为现实。

四、迈向新时代高质量、可持续的社会保障

党的十八大以来，我国经济社会发展进入新时代。党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，推动我国社会保障体系建设进入快车道，顶层设计社会保障体系建设，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强。

（一）并轨社会保障制度，完善社会保障体系。从2014年开始，随着经济支持能力的增强和社会管理水平的提高，国家将城乡分别推进的生活救助制度、养老保险制度、医疗保险制度整合为城乡居民社会救助制度、城乡居民养老保险制度、城乡居民医疗保险制度。2015年1月14日，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，实现了企业职工与机关事业单位养老保险制度的并轨。2016年，国际社会保障协会第32届全球大会将“社会保障杰出成就奖（2014-2016）”授予我国政府，这既是对我国社会保障建设成就的肯定，也是中国共产党以人民为中心，为人民谋幸福的生动体现。

（二）迈上高质量、可持续发展之路的新时代社会保障。2017年10月，党的十九大指出，新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。在新发展理念引领下，我国社会保障制度不断完善，覆盖范围不断拓展，制度公平性与互济性不断强化。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂金制度、改革社会保险费征收体系、转移接续社会保障关系、设立国家医疗保障局与退役军人事务部、推进全民参保计划、降低社会保险费率、划转部分国有资本充实社保基金等一系列新的改革举措，使我国社会保障工作取得新的卓著成就，人民群众不分城乡、地域，不论性别、职业，面对年老、疾病、失业、工伤、残疾、贫困等各种风险时都有了相应的制度保障。与时俱进修订《劳动法》《就业促进法》《社会保险法》《劳动合同法》等一大批社保领域基础性法律、法规，相继出台《关于构建和谐劳动关系的意见》《“十三五”促进就业规划》《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》《人力资源市场暂行条例》《保障农民工工资支付条例》等70多份社保新法规和重要政策文件，我国社保法治体系一步步趋向完善。

纵观党领导社会保障事业百年奋斗史，具有以下鲜明特征：

第一，历尽苦难，初心不改。革命、建设、改革各个历史时期，党始终坚守为人民谋幸福的初心使命。新民主主义革命时期，是党为解决民生问题创造政治前提阶段，对社会保障政策进行了一系列有益探索；社会主义革命和建设时期，是党为解决民生问题创造经济前提（基础）阶段，社会保障政策初具雏形，逐步涉及到各个层面；改革开放至党的十八大以前，是党在中国特色社会主义市场经济条件下为解决效率与公平的矛盾不断加大保障和改善民生的力度、民生事业不断取得新的进步阶段，社会保障政策相对独立发展，其地位和作用不断强化；党的十八大以来，社会保障政策的独立性更加凸显，对经济、社会发展影响不断增强，以人民为中心发展理念充分彰显。社会保障事业发展的百年历程深刻启示我们，江山就是人民，人民就是江山，人民当家作主是社会保障的前提和条件，新时代社会保障事业发展，必须坚持一切为了人民、一切依靠人民，把人民对美好生活的向往作为社会保障事业发展的奋斗目标。

第二，坚持实事求是，既尽力而为、又量力而行。走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。我国社会保障制度改革实现了从计划经济时代的“国家—单位”保障制向符合市场经济体制发展的“国家—社会”保障制转型，成就巨大。首先，实现了国民社会保障观念的革新。政府、企业、个人及社会各方共同分担保障责任的做法，特别是个人责任的适度回归，不仅使社会保障的责任分担更为合理，促进了国民权利与义务的紧密结合，体现了平等、互助的原则，并具有了相应的激励功能。其次，实现了新旧制度的整体转型。我国的社会保障制度与西方的福利制度不同，是以权利义务结合型为特征的、社会保险为主体的中国特色发展道路。国家主导、责任共担、社会化、多层次、权利义务相结合的“国家—社会”保障制度，已经全面地替代了原有的国家负责、单位包办、板块分割、封闭运行、福利型的“国家—单位”保障制度。再次，实现了独特的统账结合型基本养老保险模式的制度创新。在基本养老保险制度中引入了个人账户，构建了当今世界独一无二的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险模式，为世界提供了新鲜的经验。经过多年改革，我国社会保障体系的“四梁八柱”已基本确立，虽然还存在区域间不平衡、制度间转移衔接不够通畅、多层次养老保险发展不充分等问题，但是我国社会保障制度是党在长期实践探索和改革发展中形成的、经过历史实践检验的科学制度体系，是中国特色社会主义事业的有机组成部分，来之不易，必须倍加珍惜、长期坚持。

第三，坚持完善社会保障法治体系。我国社会保障制度的确立过程也是社会保障制度从由政策保障逐步向由专门的法律保障转变的过程。早在1931年，社会保障制度就作为重要的社会制度被写入了《中华苏维埃共和国宪法》，1949年9月21日，《中国人民政治协商会议共同纲领》中，首次提出了建立包括劳动关系法、劳动基准法、劳动监察法、劳动保险法的劳动法体系基本框架。1954年、1982年及后来几次修订的宪法都将社会保障制度列入其中。1999年1月，国务院颁布实施《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》等三项行政法规；2003年4月，国务院颁布《工伤保险条例》；2006年1月，颁布《农村五保供养工作条例》，这些法规的出台为我国社会保障制度提供了政策规范，也为中国社会保障专门立法奠定了基础。2011年7月，《中华人民共和国社会保险法》正式实施。《社会保险法》是我国社会法领域的首部立法，是我国社会保障法制建设的里程碑，结束了单靠行政命令和规范性文件指导社会保障工作的状况，使社会公平从中国共产党的理想信念变成了法律规范，从政策层次上升到法制层次，体现了党和国家对于社会保障制度法治化的追求。在《社会保险法》之后，《军人保险法》《慈善法》相继出台，《社会救济法》已进入了意见征求的立法程序，《医疗保障法》立法工作也正在积极推进。在中国共产党的领导下，中国的社会保障制度体系正在实现由政策保障向法制保障转变。

党的十九届五中全会为我国未来5年乃至15年的发展擘画了蓝图，要求推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。社会保障关乎人民最关心最直接最现实的利益问题，要加大再分配力度，强化互助共济功能，把更多人纳入社会保障体系，为广大人民群众提供更可靠更充分的保障，不断满足人民群众多层次多样化需求，完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系，进一步织密社会保障安全网。（作者为陕西省人力资源和社会保障厅党组书记、厅长）